一是海洋碳匯的制度建設(shè)不斷推進(jìn)。2015年起，我國(guó)啟動(dòng)生態(tài)文明體制改革，對(duì)海洋碳匯建設(shè)的要求開(kāi)始出現(xiàn)在國(guó)家級(jí)政策體系中?！蛾P(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》等文件對(duì)海洋碳匯建設(shè)作出指導(dǎo)。
二是監(jiān)測(cè)調(diào)查評(píng)估及標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)初見(jiàn)成效。我國(guó)海洋碳匯建設(shè)起步較晚，原國(guó)家海洋行政主管部門(mén)2017年起組織開(kāi)展了海洋碳匯相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的立項(xiàng)編制工作。2018年，《養(yǎng)殖大型藻類(lèi)和雙殼貝類(lèi)碳匯計(jì)量方法碳儲(chǔ)量法》《紅樹(shù)林濕地生態(tài)系統(tǒng)固碳能力評(píng)估技術(shù)規(guī)程》對(duì)我國(guó)不同種類(lèi)海洋碳匯的監(jiān)測(cè)評(píng)估提供技術(shù)依據(jù)。
三是海洋碳匯交易以地方先行先試為主。如2021年6月，湛江完成我國(guó)首筆紅樹(shù)林碳匯交易項(xiàng)目，交易的二氧化碳減排量達(dá)5880t。2021年7月，廈門(mén)設(shè)立全國(guó)首個(gè)海洋碳匯交易平臺(tái)，并完成首筆碳匯交易，交易的二氧化碳減排量達(dá)2000t。2023年1月1日，《海洋碳匯核算方法》實(shí)施，成為我國(guó)首個(gè)綜合性海洋碳匯核算標(biāo)準(zhǔn)。
我們分析認(rèn)為，海洋碳匯交易還存在以下問(wèn)題：
一是海洋碳匯管理職責(zé)不清，建設(shè)質(zhì)量不佳。我國(guó)海洋碳匯建設(shè)涉及多個(gè)部門(mén)。多頭分別建設(shè)將造成海洋碳匯建設(shè)思路不統(tǒng)一的問(wèn)題，影響建設(shè)效率。相關(guān)部門(mén)在海洋碳匯監(jiān)測(cè)調(diào)查評(píng)估方面職責(zé)仍不清晰，由此導(dǎo)致的底數(shù)基數(shù)不清或不統(tǒng)一的問(wèn)題將影響海洋碳匯建設(shè)的各個(gè)方面。
二是海洋碳匯建設(shè)程度不一，目標(biāo)定位不明。我國(guó)海洋碳匯類(lèi)型多樣，但范圍不明確，例如大型海藻是否應(yīng)被包含在海洋碳匯范圍之中(海藻尚未被聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)認(rèn)可)。不同類(lèi)型的海洋碳匯對(duì)“雙碳”目標(biāo)的貢獻(xiàn)程度不同、建設(shè)程度不一、發(fā)展部署不精、碳匯轉(zhuǎn)化效率大打折扣，無(wú)法整體提升我國(guó)海洋碳匯的質(zhì)與量。
三是海洋碳匯體系分散凌亂，法律規(guī)制欠缺。我國(guó)頒布了多部涉海法規(guī)，形成初步的海洋碳匯法律框架，但尚未將海洋治理與應(yīng)對(duì)氣候變化有機(jī)聯(lián)系，在氣候治理領(lǐng)域、碳匯市場(chǎng)建立與管理、碳匯交易領(lǐng)域存在立法空白。如《民法典》未對(duì)環(huán)境資源的國(guó)有資產(chǎn)屬性進(jìn)行規(guī)定，碳排放權(quán)的性質(zhì)也不明確;再如《海域使用管理法》制定時(shí)間久遠(yuǎn)，尚未對(duì)海洋碳匯作出規(guī)定，無(wú)法有效保障海洋碳匯建設(shè)的有序進(jìn)行。
為健全完善我國(guó)海洋碳匯政策法規(guī)體系，建議：
一、理順海洋碳匯管理體制，厘清評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。 一是理順統(tǒng)籌工作機(jī)制。成立相關(guān)部門(mén)組成的碳匯領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)一推進(jìn)海洋碳匯體系建設(shè)。二是厘清海洋碳匯范圍。2019年9月，聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)發(fā)布了《氣候變化中的海洋和冰凍圈特別報(bào)告》，將紅樹(shù)林、海草床和鹽沼列為三類(lèi)典型海洋碳匯，同時(shí)提出海藻養(yǎng)殖值得進(jìn)一步關(guān)注。我國(guó)是世界上最大的海藻養(yǎng)殖國(guó)家，在國(guó)際層面，我國(guó)氣候變化國(guó)際談判中，應(yīng)呼吁和推動(dòng)將大型藻類(lèi)作為除紅樹(shù)林、海草床和鹽沼之外的第四類(lèi)海洋碳匯;在國(guó)內(nèi)層面，應(yīng)進(jìn)一步在頂層政策設(shè)計(jì)中未雨綢繆，將大型藻類(lèi)納入我國(guó)海洋碳匯體系，以健全我國(guó)海洋碳匯資源儲(chǔ)備與發(fā)展。在全國(guó)碳市場(chǎng)中，明確經(jīng)過(guò)科學(xué)評(píng)估和相應(yīng)程序把海洋碳匯納入國(guó)家核證自愿減排量，參與全國(guó)碳排放權(quán)交易的抵消機(jī)制和自愿減排交易，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)海洋和海岸帶生物多樣性保護(hù)和生態(tài)修復(fù)工作，激勵(lì)海藻養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展。
二、提升海洋碳匯在“雙碳目標(biāo)”的戰(zhàn)略地位，完善海洋碳匯法律規(guī)制。 在國(guó)家戰(zhàn)略和政策層面制定海洋領(lǐng)域在達(dá)成“雙碳目標(biāo)”中的國(guó)家行動(dòng)方案和路線(xiàn)圖，為我國(guó)大力發(fā)展海洋碳匯、海洋經(jīng)濟(jì)提供政策依據(jù)。一是加快制定《應(yīng)對(duì)氣候變化法》的進(jìn)程。在總則部分規(guī)定海洋碳匯的法律概念和范圍，并認(rèn)可其在減緩氣候變化中的重要作用，同時(shí)在《應(yīng)對(duì)氣候變化法》的減緩氣候變化專(zhuān)章中對(duì)海洋碳匯資源的保護(hù)、開(kāi)發(fā)和利用進(jìn)行原則性規(guī)定。二是推動(dòng)我國(guó)海洋碳匯市場(chǎng)建設(shè)。推動(dòng)我國(guó)沿海特別是已設(shè)立試點(diǎn)碳市場(chǎng)的省(市)，率先參與海洋碳匯市場(chǎng)建設(shè)及其配套法律制度的制定：通過(guò)立法明確規(guī)定將紅樹(shù)林、海草床、鹽沼、大型海藻這四類(lèi)海洋碳匯統(tǒng)計(jì)入到本省(市)碳抵消登記注冊(cè)系統(tǒng)的法律地位;出臺(tái)適合本省(市)海洋碳匯核算標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)立法賦予其強(qiáng)制效力，碳抵消信用的簽發(fā)必須基于該標(biāo)準(zhǔn);確定符合要求的、可以投資本省(市)海洋碳匯開(kāi)發(fā)和保育項(xiàng)目的投資人資格，作為未來(lái)海洋碳匯市場(chǎng)的賣(mài)方。三是通過(guò)制定行政法規(guī)、立法解釋以解決大氣環(huán)境容量及碳排放權(quán)的物權(quán)屬性問(wèn)題。將環(huán)境容量納入環(huán)境資源類(lèi)范圍，確立碳排放權(quán)保護(hù)原則。通過(guò)系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，明確碳排放權(quán)的用益物權(quán)屬性，以構(gòu)建我國(guó)碳交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)性法律制度，為碳排放權(quán)質(zhì)押、碳租賃、碳衍生品的設(shè)計(jì)提供合法的基礎(chǔ)資產(chǎn)。四是修訂現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)，與海洋碳匯體系相銜接。建議將海洋碳匯納入《海域使用管理法》，對(duì)其用海性質(zhì)、用海期限進(jìn)行規(guī)定;其次，在《溫室氣體自愿減排交易管理辦法》中將海洋碳匯項(xiàng)目納入自愿減排交易體系，使其列在符合要求的自愿減排項(xiàng)目候選范圍內(nèi)，并配套申請(qǐng)和審定程序。
三、加強(qiáng)國(guó)際合作。 在全球?qū)用?，推?dòng)海洋碳匯納入國(guó)際氣候治理體系是目前海洋碳匯國(guó)際合作的主要目標(biāo)。我國(guó)應(yīng)積極參與氣候變化大會(huì)，呼吁并推動(dòng)各締約方將海洋碳匯納入“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”機(jī)制談判，推動(dòng)將海洋碳匯引入聯(lián)合國(guó)、G20等多邊機(jī)制議題。在區(qū)域、多邊和雙邊合作層面，我國(guó)應(yīng)將海洋碳匯議題納入“一帶一路”建設(shè)之中，積極與“一帶一路”國(guó)家，開(kāi)展海洋碳匯生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、修復(fù)、技術(shù)等合作。比如，積極發(fā)起“海洋碳匯合作計(jì)劃”倡議，推進(jìn)“一帶一路”海洋碳匯合作機(jī)制的形成。
